Sentenza del TAR in merito all’Accordo di Programma
Ricorsi n° 509/2000 RGR
n° 849/2000 RGR
Sentenza n° 52/2001
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria
Sezione Prima
Nelle persone dei Signori:
Renato VIVENZIO Presidente
Giuseppe PETRUZZELLI Consigliere, rel. ed est.
Antonio BIANCHI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sui ricorsi nn. 509/2000 e 894/2000 proposti da …omissis…, rappresentati e difesi dall’avv. Roberto Damonte per delega a margine del ricorso, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in Genova, …omissis…;
contro
– REGIONE LIGURIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, rappresentato e difeso per delega a margine della memoria di costituzione dall’avv. Corrado Mauceri ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Genova, …omissis…;
– PROVINCIA DI GENOVA, in persona del Presidente della Giunta Provinciale, rappresentata e difesa per delega a margine della memoria di costituzione, dall’avv. Roberto Giovannetti ed elettivamente domiciliata presso il Servizio legale della Provincia in Genova, Piazzale Mazzini, n.2;
– COMUNE DI GENOVA, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti Edda Odone e GrazieIla De Nitto, per delega in calce alla memoria di costituzione, ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura Municipale in Genova, Via Garibaldi n.9;
– MINISTERO DELL’INDUSTRIA, DEL COMMERCIO, E DELL’ARTIGIANATO;
– MINISTERO DELL’AMBIENTE;
– MINISTERO DEI TRASPORTI E DELLA NA VIGAZIONE;
– MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE;
in persona dei rispettivi Ministri, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso cui sono domiciliati ex lege in Genova, Viale B. Partigiane n.2;
– AUTORITA’ PORTUALE DI GENOVA, in persona del legale rappresentante, assistita e difesa per delega a margine della memoria di costituzione dall’avv. Luigi Cocchi e dall’avv. Alessandra Busnelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Genova, …omissis…;
– SOCIETA’ AEROPORTO DI GENOVA S.p.a., in persona del legale rappresentante, assistita e difesa per delega a margine della memoria di costituzione dall’avv. Luigi Cocchi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Genova, …omissis…;
– SOCIETA’ ILVA S.p.a., in persona del legale rappresentante, assistita e difesa dagli avv.ti Fulvio Marelli e Sergio Pandolfi ed elettivamente domiciliata nello studio del primo in Genova, …omissis…;
– ASSOCIAZIONE INDUSTRIALE DELLA PROVINCIA DI GENOVA, in persona del legale rappresentante;
– Associazioni Sindacali C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L., regionali e provinciali di Genova, FIOM, UILM, FIM, regionali e provinciali di Genova, CISAL regionale, FAILM CISAL provinciale, in persona dei rispettivi rappresentanti legali;
e nei confronti della
– SOCIETA’ PONENTE SVILUPPO S.p.a., in persona del legale rappresentante, assistita e difesa per delega a margine della memoria di costituzione dall’avv. Corrado Mauceri ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Genova, …omissis…;
per l’annullamento
– quanto al ricorso n.509/2000 dell’Accordo di programma, avente ad oggetto la riqualificazione urbanistica ed ambientale e la riconversione economico – produttiva delle aree ricadenti nell’ambito delle ex acciaierie di Cornigliano – Genova, sottoscritto nel novembre 1999 da Regione Liguria, Provincia di Genova, Comune di Genova, Ministero dell’Industria, Ministero dell’Ambiente, Ministero dei Trasporti, Ministero del Lavoro, Autorità Portuale di Genova, Società Aeroporto di Genova, Società ILVA, Associazioni Industriali di Genova e Rappresentanze Sindacali CGIL, CISL, UlL, ClSAL regionali e provinciali;
nonché per l’annullamento:
di ogni altro atto precedente e/o presupposto, conseguente e/o connesso, ed in particolare: del “Documento per l’Accordo di Programma” del 5.11.1998; della delib. della G.R. de125.1.1999, n.51; della relazione tecnica del Servizio Regionale Procedimenti Concertativi n.82 del 24.5.1999; della deliberazione del Cons. Prov. n.28 del 17.6.1999; della delib. del Cons. Com. n.83 del 1°.7.21999; delle deliberazioni del Consiglio Regionale nn.45 e 46 del 20.7.1999; della deliberazione del Comitato Portuale dell’Autorità Portuale di Genova n.391411999 del 29.7.1999; della deliberazione del Presidente della G.R. n.863 del 6.8.1999 di conferimento al Presidente della G.R. del mandato a sottoscrivere l’accordo;
oltre che per l’accertamento e la condanna ex artt.33, 34 e 35 del D.Lgs.31.3.1998, n.80, delle amministrazioni intimate all’integrale risarcimento dei danni ingiustamente arrecati ai ricorrenti con gli illegittimi provvedimenti impugnati;
– quanto al ricorso n.89412000, del decreto del Presidente della Giunta Regionale n.52 del 29 marzo 2000, avente ad oggetto la dichiarazione di esecutività dell’accordo di programma sopra descritto; nonché per l’annullamento dei provvedimenti e degli atti impugnati con il primo ricorso.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria, della Provincia di Genova, del Comune di Genova, dei Ministeri intimati, dell’Autorità Portuale di Genova, della Soc. lLVA, della Soc. Aeroporto di Genova e della Soc. Ponente Sviluppo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 18 gennaio 2001 gli avv.ti R. Damonte, A Masetti in sostituzione dell’avv. C. Mauceri, R. Giovanetti, E. Odone, L. Cocchi, dello Stato C. Guerra e S. Pandolfi. Relatore il Cons. Giuseppe Petruzzelli;
Ritenuto e considerato quanto segue:
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con il primo ricorso, rubricato al n.50912000. del R.G.R., Pozzi Cristina ed i menzionati litis consorti impugnavano, chiedendone l’annullamento, provvedimenti descritti in epigrafe, relativi all’Accordo di Programma sottoscritto da tutte le parti intimate e concernente il piano di risanamento ambientale dell’area industriale e portuale di Cornigliano.
A sostegno del ricorso essi deducevano:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art.4, comma 10, della legge n.426198 in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art.57, comma 7, lett.e) della L.R. n.36197. Difetto di istruttoria, in quanto il Comune di Genova, pronunciandosi il consiglio comunale sul merito dell’accordo di programma prima della sua stipulazione, avrebbe violato le norme citate in rubrica che disciplinano il procedimento di formazione dell’accordo medesimo.
2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.27 della legge n.14211990 in relazione all ‘art.57, comma 7, lett.e ), della L.R. n.36197. Difetto di istruttoria. Violazione dei principi in materia di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art.97 Cost., in quanto l’accordo di programma, coinvolgendo la materia dei canoni demaniali marittimi, avrebbe dovuto essere stipulato con l’intervento del Ministero delle Finanze, intervento, che, viceversa, è stato pretermesso.
3) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.58, comma 7 lett.a), della L.R. 36/97. Difetto di presupposto, in quanto l’accordo di programma avrebbe variato il piano territoriale di coordinamento degli insediamenti produttivi dell’area centrale ligure, senza osservare la disposizione citata in rubrica della legge urbanistica regionale che richiede la dimostrazione della coerenza del contenuto dell’accordo con le finalità del detto piano.
4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.4 della legge n.426198, per indeterminatezza e assoluto difetto di presupposto in ordine a elementi essenziali dell’accordo, in quanto, contrariamente alle disposizioni citate in rubrica, nell’accordo di programma sarebbe stato previsto soltanto l’obbligo di chiudere l’attività siderurgica a ciclo integrale, anziché tutta l’attività a caldo. Inoltre il detto accordo non conterebbe alcuna previsione circa il contenuto e le modalità di esecuzione dei piani di bonifica e risanamento delle aree interessate, industriale, di tutela dei livelli occupazionali, etc., previsti dalla legge.
5) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.4, comma 10, della legge n.426198, in relazione ai principi di economicità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art.97 Cost. Sviamento di potere, in quanto con I ‘accordo di programma in questione verrebbero dirottati ingenti capitali pubblici per scopi diversi previsti dalla legge e per favorire un gruppo industriale privato.
6) Violazione e/o falsa applicazione dell’art.18 Cod. Nav. Assoluto difetto di presupposto, in quanto nell’accordo non sarebbero precisati il contenuto e le modalità di affidamento del nuovo regime concessorio in capo alla Soc. ILVA.
7) Violazione del citato art.18 Cod. Nav. sotto il diverso profilo dell’assenza di un termine certo cui dovrebbe decorrere l’inizio delle nuove concessioni all’ILVA.
8) Violazione del detto art.18 in relazione all’art. 97 Cost. Violazione del principio di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa, in quanto non sarebbe salvaguardato il principio della pubblicità che presiede all’affidamento delle concessioni demaniali a soggetti privati.
9) Violazione delle norme sulle tariffe dei canoni di concessione. Violazione dei principio di economicità e buon andamento dell’amministrazione, in relazione all ‘art. 97 Cost., in quanto il canone di concessione delle aree demaniali attribuite alla soc. ILVA sarebbe stato fissato in misura troppo bassa rispetto ai prezzi di mercato, così da costituire un indebito trattamento di favore nei confronti della detta società.
10) Violazione degli artt.714 e ss. del Cod. Nav., come modificati dalla legge n.58/1963. Difetto di presupposto. Difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto l’accordo di programma violerebbe le norme poste a tutela della sicurezza della navigazione aerea.
11) Violazione della L.R. n.39196. Violazione dei principi generali in tema di procedure di aggiudicazione di lavori pubblici, di imparzialità e di buon andamento dell’attività amministrativa di cui all’art.97 Cost., in quanto con l’affidamento dei lavori di bonifica e di risanamento delle aree in questione ad una società – Soc. Ponente Sviluppo S.p.a. – costituita ad hoc si violerebbero le norme in materia di realizzazione di opere pubbliche e di appalto dei relativi lavori.
12) Violazione dell’art.4 della legge n.426198. Difetto di presupposto, in quanto nell’accordo non sarebbe prevista una riduzione degli agenti inquinanti dell’area di Cornigliano.
Con il secondo ricorso, rubricato al n.894/2000 R.G.R., i ricorrenti, ad eccezione di Gadolla Gianfranco, hanno impugnato il decreto del Presidente della Giunta Regionale n.52 del 29.3.200 con il quale si dichiarava l’esecutività dell’accordo di programma impugnato con il primo ricorso, deducendo in via derivata le censure dedotte con il primo ricorso ed in via principale gli ulteriori seguenti motivi:
1) Violazione degli artt.58-84 della L.R. 36/97. Sviamento di potere, in quanto l ‘adozione del decreto sarebbe stata formalizzata a ridosso della discussione in camera di consiglio dell’istanza di sospensione dell’accordo di programma ed esclusivamente in funzione della sua reiezione.
2) Violazione delle norme suddette e dell’art.12 dell’accordo di programma, in quanto il provvedimento impugnato sarebbe stato assunto senza la previa verifica del piano degli investimenti a carico della soc. ILVA.
3) Violazione dell’art.27 della legge n.142190. Difetto di istruttoria. Violazione dei principi di imparzialità. Disparità di trattamento, in quanto la Regione non avrebbe valutato eventuali proposte o progetti alternativi per la riconversione delle aree di Cornigliano.
I ricorrenti concludevano in tutti e due i ricorsi chiedendo il loro accoglimento con vittoria delle spese di causa. Chiedevano anche il risarcimento dei danni patiti e patiendi.
Si opponevano la Regione Liguria, il Comune e la Provincia di Genova, L’Autorità Portuale del Porto di Genova, i Ministeri intimati, la Soc. Aeroporto di Genova, la Soc. ILVA e la Soc. Ponente Sviluppo, i quali, dopo aver eccepito l’inammissibilità del ricorso ed aver ribattuto ai motivi di gravame, concludevano chiedendone il rigetto con vittoria delle spese di causa.
All’odierna pubblica udienza il ricorso passava in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Come si evince dalla narrativa in fatto, i due ricorsi all’attenzione del Collegio investono, rispettivamente, il primo, l’Accordo di Programma, stipulato e sottoscritto nel novembre del 1999, dalla Regione Liguria, dal Comune e dalla Provincia di Genova, dai Ministeri dell’Industria, dell’Ambiente, dei Trasporti e del Lavoro, dall’Autorità Portuale di Genova, dalla società Aeroporto di Genova, dalla soc. ILVA, dalla Associazione Industriali di Genova e dalle rappresentanze sindacali provinciali e regionali CGIL, CISL, UIL e CISAL, avente ad oggetto la riqualificazione. urbanistica ed ambientale nonché la riconversione economico – produttiva delle aree ricadenti nell’ambito delle ex acciaierie di GE – Cornigliano, ed, il secondo, il Decreto del Presidente della Giunta Regionale n.52 del 29.3.2000 che ha reso esecutivo il detto Accordo.
2. L’intima connessione soggettiva ed oggettiva dei ricorsi induce il Collegio a riunirli al fine di deciderli con un’unica sentenza.
3. Prima di affrontare il merito del giudizio occorre sgombrare il campo dalle molteplici eccezioni di inammissibilità sollevate dalle diverse parti resistenti.
4. In primo luogo è stata sollevata eccezione in ordine alla legittimazione dei ricorrenti ad impugnare l’Accordo di Programma in questione sotto il profilo della carenza di interesse personale, diretto ed attuale, atteso che, ad avviso dell’eccepiente, l’esecuzione dell’accordo consentirebbe un beneficio per l’area di Cornigliano sia sotto il profilo dell’ambiente che sotto l’aspetto dell’ordinato assetto urbanistico e che comunque i ricorrenti non avrebbero in alcun modo dimostrato che il mantenimento delle lavorazioni industriali contestate sarebbe incompatibile con i parametri normativi fissati per la tutela della salute ovvero provocherebbe minor valore per le proprietà immobiliari degli stessi in termini di degrado patrimoniale.
L’eccezione è destituita di fondamento.
In realtà non pare a questo Giudice che la legittimazione ad agire in giudizio degli abitanti nelle zone circostanti ad opifici industriali, in presenza di lavorazioni ritenute lesive della propria salute, passi attraverso la dimostrazione pignola della nocività e della pericolosità delle emissioni e dei residui di lavorazione della fabbrica.
Vero è che ormai costituisce fatto notorio il pericolo incombente per la salute dei cittadini causato della vicinanza di stabilimenti siderurgici, soprattutto quando negli stessi si trattano cicli di lavorazioni a caldo.
Nella fattispecie comunque i ricorrenti traggono la loro legittimazione ad impugnare l’accordo di programma ed il decreto regionale che Io ha approvato dall’interesse – differenziato rispetto alla posizione di tutti gli altri cittadini- alla corretta applicazione dell’art.4, commi 8, 9 e 10, della legge 9.12.1998, n.426, con il quale si dispone la chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo nelle ex acciaierie di Cornigliano, chiusura, la cui attuazione, intesa dai ricorrenti come dismissione del “ciclo a caldo” e non, come previsto nell’accordo di programma, come dismissione del “ciclo integrale”, ridurrebbe quasi totalmente l’inquinamento delle aree limitrofe alla fabbrica.
Non v’ha dubbio quindi che nel caso di specie in capo ai ricorrenti, nella loro qualità di proprietari, abitanti ed esercenti attività lavorativa nei pressi dell’impianto industriale, debba essere riconosciuto un interesse personale e diretto ad agire.
5. Peraltro, tale interesse non appare sussistere in capo al ricorrente Consigliere Regionale Gadolla Gianfranco, atteso che Io stesso si è astenuto dal concorrere alla impugnazione del decreto presidenziale che ha dato esecutività all’accordo di programma. A tale proposito, è opinione del Collegio che, contrariamente all’assunto dei ricorrenti, detto decreto costituisca l’atto conclusivo dello speciale modulo procedimentale dello “accordo di programma”, sicché, quantunque alla sottoscrizione dell’accordo consegua il sorgere di rapporti di reciproca obbligatorietà fra i soggetti sottoscrittori, soltanto con il decreto di approvazione dell’amministrazione competente – secondo i criteri di individuazione di cui all’art.27, commi 4 e 7, della legge 142/90 – l’accordo produce effetti giuridici in capo ai terzi e sui loro interessi.
6. Infondata si rivela anche la successiva eccezione sollevata dalla difesa della Soc. ILVA, secondo cui, configurandosi l’accordo di programma nella fattispecie come schema a carattere prevalentemente contrattuale, il ricorso sarebbe improcedibile per difetto assoluto di giurisdizione di questo Giudice.
In realtà, ancorché tra i sottoscrittori dell’accordo di programma in esame sia compreso anche un soggetto privato e ancorché alcune clausole e condizioni – soprattutto quelle che comportano obblighi per la detta Società – rivestano natura contrattuale, la cui definizione, peraltro, dovrà necessariamente essere attuata con la stipula di successivi piani di dettaglio, non v’è dubbio che il legislatore, con l’espresso richiamo all’accordo di programma (cfr art.4, comma 10, della legge n.426/98) abbia inteso ricorrere ad un modulo ad evidenza pubblica, concertativo delle volontà delle pubbliche amministrazioni interessate ed approvato con l’atto conclusivo del Presidente della Giunta Regionale.
Del resto, dall’accordo, come si evince dal testo depositato in giudizio, scaturiscono, non solo obblighi in senso stretto, ma anche vincoli che coinvolgono potestà amministrative, ad esempio, in campo urbanistico, con la predisposizione di varianti agli strumenti territoriali ed urbanistici secondo le procedure previste dall’art.58 della legge regionale n.36/97, nel campo delle concessioni demaniali marittime statali e di competenza dell’Autorità portuale, mediante una nuova distribuzione delle relative aree, nel campo della tutela ambientale, con l’adeguamento degli strumenti di competenza regionale, provinciale e comunale, nel campo della sicurezza della navigazione aerea, mediante una nuova redistribuzione delle aree aeroportuali, nel campo delle opere viarie stradali, etc.
I vincoli sopra descritti inducono, perciò, a ritenere che la valenza pubblicistica dell’Accordo in esame, espressa anche attraverso il dichiarato contenuto di indirizzo e coordinamento degli obbiettivi pubblici perseguiti, superi di gran lunga la rilevanza delle clausole squisitamente convenzionali che pure nello stesso sono presenti, sicché ad avviso del Collegio spetta a questo Giudice pronunciarsi sulle questioni agitate in ricorso.
Del resto, è la stessa legge (cfr. l’art.l1, u.c., L.241/1990) che ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi stipulati, non solo tra amministrazioni pubbliche, ma anche tra queste e i soggetti privati che intervengono nel relativo procedimento amministrativo.
7. Passando all’esame del merito dei ricorsi occorre distinguere tra censure dirette all’annullamento dell’accordo di programma nella sua totalità e quelle che investono una sola parte di esso.
8. Tra le prime sono da annoverare le censure dedotte nei motivi di impugnazione concernenti il primo ricorso, contrassegnati con i numeri 1 (adesione anticipata del Consiglio Comunale di Genova all’accordo di programma), 2 (mancato intervento nell’accordo del Ministero delle Finanze ), 3 (incoerenza del contenuto dell’accordo rispetto alle finalità del piano territoriale di coordinamento degli insediamenti produttivi dell’area centrale ligure (PTCIP), ancorché ne sia stata disposta la variazione ), 5 (impropria destinazione di risorse pubbliche a favore di soggetto privato ), 6 (irregolarità delle concessioni demaniali già in capo alla Soc. IL V A), 7, 8 e 9 (illegittimità varie in ordine al rilascio alla detta società delle nuove concessioni demaniali ed alla misura dei canoni stabiliti), 10 (mancato rispetto delle norme in materia di tutela della sicurezza della navigazione aerea), 11 (illegittimo affidamento, in assenza di gara pubblica, dei lavori di bonifica dei siti alla Soc. Ponente Sviluppo), 12 (violazioni varie in materia di inquinamento ambientale), nonché le censure contenute nel secondo ricorso e dedotte nei motivi 1, 2 e 3, tutte concernenti vizi di legittimità propri del decreto presidenziale n.52/2000.
9. Tra le seconde spiccano la censure dedotte nel quarto motivo di ricorso dirette avverso la specifica clausola contenuta nell’accordo di programma della chiusura del ciclo integrale a caldo nelle ex acciaierie Italsider, la cui questione, costituendo l’argomento centrale dei ricorsi, sarà affrontata in modo più articolato.
10. Per quanto concerne il primo gruppo di censure non v’è dubbio che quelle descritte sub 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 del primo ricorso sono inammissibili per carenza assoluta di interesse in quanto o viene invocata la violazione di norme che tutelano interessi a cui i ricorrenti risultano estranei (sub 2) o le censure sono dirette a sindacare scelte di merito delle amministrazioni pubbliche (sub 5) o gli stessi ricorrenti
non risultano appartenere alle categorie di soggetti titolari di interessi, legittimi ipoteticamente lesi dalle clausole dell’accordo (sub 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12).
11. Risultano, viceversa, infondate le censure del secondo gruppo: sub 1 e sub 3 del primo ricorso e sub 1, 2 e 3 del secondo ricorso.
Quanto alla prima di esse, è da osservare che la legge urbanistica regionale n.36/97, all ‘art.58, comma 7 lett.e), prevede che l’adesione del Sindaco all’accordo di programma non sia più soggetta a ratifica, come disposto nell’art. 27 della legge n.142/90, ma sia preceduta dalla delibera del Consiglio Comunale di assenso alle varianti che saranno introdotte agli strumenti urbanistici vigenti ed in itinere.
A contrastare la seconda delle censure sopra indicate appare assorbente l’osservazione che la variante al P.T.C.I.P dell’area centrale ligure è stata imposta dalla stessa legge n.426/98, sicché le eventuali incoerenze tra contenuto dell’accordo ed il detto Piano sono superate in funzione dell’obbiettivo imposto del riassetto del polo siderurgico di Cornigliano.
In ordine, poi, al primo motivo del ricorso n.894/2000, Io stesso appare infondato atteso che l’emanazione del decreto presidenziale costituiva adempimento obbligatorio per l’ente regionale e che la sua assunzione in prossimità dell’esame da parte di questa Sezione della domanda di sospensione dell’accordo di per sé non dimostra in alcun modo il vizio di sviamento di potere denunciato dai ricorrenti.
In relazione al secondo motivo, la mancata produzione da parte della Soc. ILVA della relazione sui piani di riassetto lavorativo e degli investimenti nel termine previsto dall’accordo, attenendo essa all’esecuzione dell’accordo medesimo, non ne inficiava la legittimità.
Neppure è fondato il terzo motivo con cui i ricorrenti denunciano la mancata verifica da parte del Presidente della Giunta Regionale se esistevano progetti industriali ovvero offerte alternative a quelli della Soc. ILVA. Infatti, il decreto presidenziale non poteva che prendere atto di tutti gli accordi intervenuti tra le pubbliche amministrazioni interessate in sede di sottoscrizione del modulo partecipatorio in questione.
12. Fondato si rivela, viceversa, il quarto motivo del ricorso n.509/2000 con il quale si denuncia la violazione dell’art.4, commi 8, 9 e 10, della legge 9.12.1998, n.426, nella parte in cui si dispone, onde favorire il risanamento ambientale e Io sviluppo delle attività produttive nell’area industriale e portuale di Genova, la chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo delle ex acciaierie di Cornigliano.
In effetti, il legislatore ha ritenuto che il maggiore ostacolo all’attuazione del piano di risanamento ambientale dell’area industriale sopra menzionata sia costituita dal ciclo produttivo siderurgico della laminazione a caldo svolto nella fabbrica dell’ex ITALSIDER.
Conseguentemente, ha invitato sia l’Autorità portuale di Genova sia le altre amministrazioni interessate e la Soc. ILVA, concessionaria della aree in cui è ubicata la fabbrica a concludere un accordo di programma nel quale, oltre a prevedere i piani di bonifica e di risanamento dell’area industriale, si preveda “la chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo”.
Secondo i ricorrenti, la previsione inserita nell’accordo di programma di chiusura dell’attività siderurgica “a ciclo integrale”, violerebbe le disposizioni normative invocate in quanto lascerebbe intatta la possibilità per la Soc. ILVA di continuare a produrre acciaio con il sistema del ciclo a caldo mediante l’utilizzazione di un forno elettrico, sistema che, seppure di minor impatto ambientale rispetto al procedimento del ciclo integrale, tuttavia non porterebbe sensibili benefici per il risanamento delle aree in questione.
L’obiezione appare decisamente condivisibile. In effetti, è noto, che gli acciai (comuni, speciali e legati) si dividono nelle due classi di prodotti laminati a freddo e prodotti laminati a caldo, ottenuti, questi ultimi, dalla lavorazione con ciclo produttivo della laminazione a caldo. Il ciclo a caldo, a sua volta, include sia impianti a ciclo integrale – secondo la sequenza “cokeria, agglomerato, altoforno, ghisa e colata continua” – sia impianti non a ciclo integrale come i forni elettrici – che utilizzano come carica, non materie prime, ma rottame e pre-ridotti, considerati già semilavorati – e le colate continue. Il ciclo a caldo infine si estende alle lavorazioni a caldo di semiprodotti in acciaio solido, laminati ad alta temperatura.
Orbene, l’avere limitato nell’accordo di programma l’obbligo della Soc. ILVA alla dismissioni delle lavorazioni a caldo secondo il procedimento del ciclo integrale, consente alla medesima società di produrre ugualmente acciaio secondo il procedimento della lavorazione a caldo mediante forno elettrico.
Ciò si evince agevolmente dal fatto che non si è fatto alcun riferimento alla chiusura del “ciclo a caldo” mentre si è avuto cura di specificare la locuzione di “ciclo integrale”. Non solo, ma se si fosse inteso estendere nel senso più Iato le dismissioni sicuramente si sarebbe dovuto azzerare la colata continua alimentata dall’acciaio liquido, che com’è noto, costituisce la parte terminale delle sequene delle lavorazioni a caldo.
E che le norme assunte violate dai ricorrenti abbiano inteso riferirsi a tutti i tipi di lavorazione a caldo Io si desume dal testo letterale delle stesse, laddove si afferma che le attività produttive nell’area industriale e portuale di Genova per essere compatibili con la normativa sulla tutela ambientale devono essere “diverse dal ciclo produttivo siderurgico della laminazione a caldo”, cioè a dire, da qualsiasi tipo di lavorazione a caldo (art.4, comma 9 prima parte, della legge 426/98).
Non solo, ma l’Autorità portuale di Genova è incaricata di realizzare programmi di razionalizzazione e valorizzazione delle aree che rientrano nella sua disponibilità a seguito della cessazione del rapporto di concessione derivante “dalla chiusura della lavorazioni siderurgiche a caldo (art.4, comma 9, seconda parte). Inoltre, l’accordo di programma deve prevedere il piano di bonifica e risanamento dell’area dismessa a seguito “della chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo” nonché, entro tempi certi e definiti, il piano industriale per il consolidamento “delle lavorazioni a freddo”.
Come si vede, mai il legislatore ha pronunciato la locuzione “ciclo integrale”. Ha sempre pronunciato le parole “lavorazioni siderurgiche a caldo” nell’accezione onnicomprensiva di ogni tipologia di lavorazione a caldo. Tanto è vero che tutte le aree impiegate con le lavorazioni a caldo dovranno essere dismesse, bonificate e riconvertite per altre attività ovvero destinate a verde pubblico e servizi per la cittadinanza. Se mai dovrà essere consolidata l’attività di produzione di acciaio mediante ciclo di lavorazione a freddo. A fronte di un così chiaro linguaggio del legislatore, non appare sostenibile l’assunto, tra gli altri, della Regione Liguria, secondo cui le espressioni usate. nella legge non potevano che essere interpretate nel senso espresso nell’impugnato accordo di programma, visto che in concreto le attività produttive a caldo delle ex acciaierie di Cornigliano si identificano con le lavorazioni a ciclo integrale. Ad avviso del Collegio, la locuzione utilizzata dai sottoscrittori dell’accordo di programma è consapevolmente riduttiva e comunque errata. Non è affatto vero, poi, quanto sostiene la Regione che, comunque, spetterà al Collegio di Vigilanza stabilire quali lavorazioni siderurgiche saranno possibili in futuro nell’area di Cornigliano, dal momento che le scelte in ordine al futuro delle aree sono di esclusiva competenza delle amministrazioni che hanno sottoscritto l’accordo e che al menzionato collegio spetta di vigilare e di far osservare la corretta esecuzione dell’accordo medesimo.
In definitiva, alla stregua delle esposte conclusioni, il ricorso dev’essere accolto limitatamente al punto sub 12.
13. Relativamente alla ulteriore domanda dei ricorrenti in ordine alla liquidazione dei danni patiti e patiendi, il Collegio ne dispone il rigetto, in quanto, a prescindere dalla genericità con cui la stessa è stata formulata, l’accordo di programma non è stato ancora posto in esecuzione sicché, allo stato, non pare possibile individuare danno alcuno.
14. Le spese di giudizio, considerata la novità delle questioni giudicate e stante l’esito complessivo del ricorso, possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sezione prima, definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione degli stessi:
a) dichiara la non legittimazione per difetto di interesse a ricorrere di Gadolla Gianfranco;
b) accoglie ambedue i ricorsi nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nella parte concernente la dismissione delle lavorazioni siderurgiche “a ciclo integrale” nell’ex acciaierie di Cornigliano;
c) respinge la domanda di condanna delle parti resistenti a risarcire i danni ai ricorrenti;
d) compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Genova, nella Camera di Consiglio del 18 gennaio 2001 con l’intervento dei sigg:
Renato VIVENZIO Presidente
Giuseppe PETRUZZELLI Consigliere, estensore
Antonio BIANCHI Consigliere Depositato in segreteria il 29 gennaio 2001
